由融資到治理,PPP的山東惠民實踐

2019-10-28 14:14 來源:大眾網 標簽:融資PPP

利用PPP模式,山東禹城一年改造14所學校,順利通過國家義務教育均衡化驗收,政府用3600萬元撬動3.4億元社會投資;

利用PPP模式,山東萊州的“市民之家”盤活5億元政府公共資產,真正成為屬于城鄉居民的一處大型公益性“民心工程”;

利用PPP模式,山東曹縣社會化融資10.91億元精準扶貧,利用村集體空閑地、坑塘等閑置資源,在全縣27個鄉鎮807個行政村建村級光伏電站,年均可為村集體及貧困戶增收約6000萬元……

從2014年起,國務院取消了地方政府融資平臺的融資功能,探索推廣PPP(Public-Private-Partnership,公共部門—私人企業—合作)投融資模式,PPP迅速在齊魯大地生根、開花、結果。

據山東省財政廳相關負責人介紹,國家推廣運用PPP模式,不僅是投融資模式的改變,更是社會治理模式的創新。山東推廣運用PPP模式5年來,圍繞增加公共產品和公共服務供給,在能源、交通、水利、環保、農業、養老、教育、文化等19個公共服務領域,廣泛采用PPP模式,解決了各地由于財政困難,長期想解決而沒有解決的民生難題。為統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作立下汗馬功勞,有效滿足了人民群眾對美好生活的向往。

根植于齊魯大地的沃土,經歷蓬勃生長的春天,換來金秋的碩果累累。5年來,山東PPP項目落地數、開工數及民營企業參與數等指標連續多年穩居全國第一;第三批國家級示范項目數量全國第一,第四批示范項目蟬聯第一!

10月底,以“共建 共治 共享——一切都為了美好生活”為主題的第五屆中國PPP發展(融資)論壇將在河南鄭州舉辦。論壇開幕前夕,我們走進山東省政府投融資(PPP)管理中心,探究山東財政的PPP“密碼”。

從“跟著走”到“領著跑”——PPP連續4年寫入山東省政府工作報告

推廣PPP模式,是政府和社會資本合作,進行公共服務領域投資運營的一種融資和管理模式,西方發達國家已經成熟使用了30年。中國政府從2014年開始推廣運用這一模式,是黨中央、國務院從現實出發作出的一項重大決策部署,是政府引入社會力量參與公共服務供給,提升供給質量和效率的創新性變革。

山東省委、省政府對PPP工作高度重視。5年來,山東省領導對PPP工作多次作出批示,要求積極穩妥推進PPP模式。山東省第十一次黨代會報告指出,加快推進基礎性重大改革,創新政府與社會資本合作機制,促進和擴大民間投資。山東省政府將PPP工作作為全面深化改革的重點任務,連續4年寫入政府工作報告。全省各市縣都把推廣PPP模式作為深入推進供給側結構性改革的重要舉措。

據山東省政府投融資(PPP)管理中心負責人介紹,山東自2014年推廣PPP模式以來,先后經歷了宣傳發動(2014年初至2015年6月)、快速發展(2015年6月至2017年6月)、規范推進(2017年6月至2018年12月)、可持續發展(2018年12月至今)4個階段,山東省PPP工作實現了從“跟著走”到“領著跑”的飛躍。

注重頂層設計。山東省財政廳較早成立了由主要領導任組長的PPP領導小組,并與省發展改革委、人行濟南分行等部門單位建立聯席會議制度,通過目標責任分解推進PPP工作落實,并推廣到全省市縣層面。目前從省到市縣均設立了PPP中心,形成協同聯動、多方合力的組織領導與監管體系,為PPP項目落地奠定堅實基礎。

PPP是個新生事物,專業性強,隊伍建設必須放在首位。山東省各級財政部門選聘熟悉法律、財務、工程、管理等專業人員,配強PPP管理機構,并通過政府采購公開選擇咨詢機構。省級建立18家咨詢機構庫,全方位、全過程提供專業咨詢服務。借助國內PPP專委會、國家會計學院等“外腦”加強專業培訓,提升各方面的認識水平和實操能力,全省建立起一支業務素質高、實操能力強的PPP管理人才隊伍。

圍繞主題開展項目落地。山東PPP推廣每年都有一個主題。從2016年開始,山東先后在全國率先開展PPP“項目落地年”“規范管理年”“績效管理年”等系列活動,申報、審核、入庫、監督,一個項目一個項目地做。并通過評選示范項目、安排獎補資金等激勵手段加以推動。截至2019年9月底,山東省納入財政部PPP綜合信息平臺的項目1036個,概算總投資額1.13萬億元。管理庫761個項目中,已簽約落地項目526個、已開工項目398個、民營資本參與項目248個,各項指標均居全國第一。在全國創立很多典型經驗,實現從“跟著走”到“領著跑”的跨越。

重推介,強落地——大項目民生項目增強群眾獲得感

在項目推進上,山東注重優化制度環境。讓頂層設計先行,上下聯動配合,在全國較早出臺了關于在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見,明確了推廣PPP模式的基本要求和保障措施,成為全省推廣運用PPP模式的基本遵循。

PPP涉及政府、社會資本、金融機構、咨詢機構、社會公眾等諸多利益群體,是一項復雜的系統性工程。在初始階段就要形成共識、凝聚合力。為此,山東省財政廳開展了分層次、有重點的大規模專題培訓,累計培訓政府官員、企業高管、金融機構負責人等超過兩萬人次。在選擇項目上,各級財政部門對項目前期進行充分論證,科學設計涵蓋程序、服務、收益、土地、股權、融資等方面的交易結構,精準對接,讓投融“聯姻”。并通過融資推介會等方式,將涉及市政工程、交通、水利、片區開發、環保、醫療、衛生、養老、教育等領域成熟的PPP項目打包推出,向銀行、基金等金融機構融資,現場簽約,對項目推進起到非常好的效果。

山東還不斷探索PPP推廣行之有效的模式和經驗。構建“政府+企業+中介+金融+輿論”的聯合推廣體系,打造“招商推廣+融資對接+綜合服務”全面合作平臺和“推介先導—示范推廣—樣本復制—全面開花”的落地路徑,形成了一批規劃科學、運作規范、落地迅速、特色突出的“山東經驗”。全省上下形成各方協同推進PPP的科學理念。各級政府緊緊圍繞經濟社會發展規劃,堅持及早謀劃、高點定位、高標起步,精心籌備和組織實施了一批關乎民生發展的大項目、好項目,讓PPP在全省迅速開花結果。

為加快形成一批可復制、可推廣的優質項目,山東通過省級示范項目和國家級示范項目的評選,建立示范標桿。如形成多方合力、小縣城做大PPP的“寧陽模式”;整體打包、化解政府債務的“榮成樣板”;化解民生難題、用PPP模式推進城鄉教育綜合發展的“禹城經驗”;精準招商、快速崛起趕超的“菏澤速度”;“光伏發電+PPP”、讓貧困群眾得實惠的“曹縣做法”等典型,為加快形成“山東經驗”奠定基礎。

山東省財政廳二級巡視員李學春介紹了德州禹城市城鄉綜合教育發展項目的生動例子。2015年初的禹城,校舍還是上世紀90年代普及義務教育時的樣貌,以平房、瓦房為主,且建筑年久失修、教學設施嚴重落后,急需更新換代,以符合校舍標準化和教育均衡化達標要求。當時,禹城本級財政每年只能拿出6000萬元支持學校建設,而14所學校更新改造需要3.4億元。按照當時的財力算,全部完成14所學校的改造,至少需要6年時間!在省財政廳的支持下,當地政府采用PPP模式,利用社會資本,改造后的學校僅用1年多時間就投入使用。禹城市政府僅出資3609萬元,就撬動起總規模3.4億元的社會投資,讓農村孩子提前享受均等化教育。

山東省財政廳黨組成員、副廳長李峰赴市地調研PPP助力鄉村振興工作時表示,實施鄉村振興戰略,是黨的十九大作出的重大戰略部署,省委、省政府高度重視,著力打造鄉村振興齊魯樣板。以PPP模式推動鄉村振興和脫貧攻堅,就是我省的一項生動實踐。

禹城市創新性地采用PPP模式推進城鄉教育一體化,辦學條件得到改善、教育資源更加均衡,有效提升了鄉村教育水平,為鄉村振興夯實了人才智力基礎。這一案例充分說明,PPP模式在鄉村振興和脫貧攻堅領域潛力巨大、舞臺廣闊、大有可為。

下一步,省財政部門將深入挖掘、全面總結先進市縣的經驗做法,加大宣傳力度,發揮示范引領作用,為打造鄉村振興的齊魯樣板貢獻財政力量。

山東通過推廣運用PPP模式,干成了許多過去想干卻沒能力干的大事,建成了許多過去想建而沒錢去建的公共設施,解決了許多長期想解決卻沒有解決的民生難題,扭轉了許多市縣受“吃飯財政”限制,只能“發展有想法”而“實際無辦法”的局面,有效提高了全省公共服務供給質量和水平,人民群眾的獲得感大大提高。

據山東省政府投融資(PPP)管理中心副主任王文勝介紹,截至2019年9月底,山東省按照財政部政策要求審核通過納入PPP綜合信息平臺管理并信息公開的項目1036個,概算總投資額1.13萬億元,覆蓋省本級及16個市。其中,省本級小清河復航工程PPP項目投資額136億元。經對比分析,山東省761個管理庫項目在產出績效相同的前提下,采用PPP模式要比政府傳統投資方式節省投入1330億元。

促發展,防風險——讓PPP成為引領山東經濟社會發展新動能

5年來,山東采取有力措施,建好項目庫、把好質量關、用好政策指揮棒、樹好示范點、抓好落地率、守好財政支出風險線,PPP工作取得實實在在的階段性成果。2018年,山東實施“規范管理年”活動,旨在推動PPP回歸到更好地提供公共服務的本源,杜絕各地借PPP名義違規變相舉債,同時為當前山東正在實施的新舊動能轉換重大工程提供高質量公共服務平臺支撐,加快PPP改革向縱深發展推進。

據李學春介紹,在新的形勢下實施PPP模式,理念上要做到“四個注重”。

注重物有所值提升效率,著力增“加”公共服務。充分發揮市場和政府“兩只手”的作用與合力,增加公共服務供給數量的同時,更加注重提升公共服務供給質量和效率,實現公共服務由“供給不足”向“有效供給”,“低效供給”向“高效供給”轉變。

注重政府債務化解,“減”輕財政支出壓力。運用TOT、ROT等模式將政府性債務項目轉換為非政府性債務項目,一方面解決了財政較困難地區基礎設施投融資難的問題,另一方面減輕或轉化地方政府債務壓力,騰出資金用于重點民生項目建設。截至目前,全省利用PPP模式化解政府性債務資金達23.85億元。

注重吸引民營資本參與,財政資金“乘”數效應顯著。秉持開放、合作、包容的理念,對各類性質的社會資本一視同仁,將涉及的政府支出責任列入預算,通過提高政府履約能力、營造公平公正的合作環境等措施,吸引了各類資本特別是民間資本廣泛參與,既實現了財政資金“小支出”、社會資本“大投入”,更收獲了新理念新技術新合作。

注重強化管理防范風險,及時剔“除”不合規項目。建立項目“能進能出”管理機制,嚴把項目質量關,對符合條件的項目及時入庫,不規范項目堅決剔除出庫,確保項目庫有效凈化,山東先后從項目庫中剔除了300多個項目。

經過5年多的探索,PPP模式已成為山東引領經濟社會發展的新動能、新引擎,成為山東建設城市基礎設施、打造鄉村振興“齊魯樣板”、培育“幸福產業”、實現“精準扶貧”的生力軍,成為推發展、促改革、防風險的重要推動力。

財政部PPP綜合信息平臺顯示,全國每年PPP項目投資額達萬億元以上。山東與全國一樣,PPP的巨輪已經起航,正乘風破浪遠行。山東將秉承改革發展理念,不忘初心,奮勇向前,借助PPP讓公共服務效率更高,讓人民群眾享受更美好生活。

責編:劉亞會
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